巨人法务

各地开展“新圈地运动”　农民意愿被挟持

“新圈地运动” 被挟持的“农民意愿”

将农民“赶”上楼，腾退出来的宅基地拿来做商业开发，这种违背农民意愿的强拆强建正在全国各地上演，被媒体称做“新圈地运动”。日前，国务院对此出手叫停。人们拍手称快的同时，却并非没有“上有政策，下有对策”的担心——

　11月10日，一个议题引来新浪微博网友“围观”：国务院出手叫停“新圈地运动”。　

　　当天，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。　

　　随即，国土资源部召开会议称，将立即着手修改相关文件，将维护农民合法权益放在首位，明确提出在实施过程中允许做什么，禁止做什么，需要注意什么；其次，做好服务和监管工作，尽快投入使用信息监管系统，并提早准备配套政策。　

　　让开向农民家园的推土机尽快刹车，成为人们的共同期待。

　　“增减挂钩”政策如何被念歪?

　　“城里的土地没了，就来抢俺们农民的土地。”村干部来老陈家已经不知多少次了。每次一提起“增减挂钩”，老陈都会本能地“顶”这么一句。　

　　老陈所在的山东省平度市城关金沟子村，是“增减挂钩”试点村。三年多了，他仍然弄不清一增一减之间，自己家的宅基地怎么就“减掉了”?　

　　记者在查阅相关资料时发现，“增减挂钩”政策肇始于2004年中央18号文件，本意是为了加强乡镇和村庄的规划建设。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为“增减挂钩”第一批试点。2008年6月，国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(下称《办法》)，2008年、2009年，国土资源部又分别批准了19个省加入试点。　

　　按照相关文件，所谓“增减挂钩”，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。　

　　政策一经出台，立即受到地方政府的欢迎，相应的地方政策、措施纷纷出台，目标明确:让农民“上楼”，节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。　

　　国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云曾对媒体表示，在“增减挂钩”指标的使用上存在一定的制度漏洞，本末倒置，导致地方政府以获得指标为唯一目的，通过获取指标，扩大城市建设规模，违背了制度设计的本意。　

　　政策的初衷是集约用土地，促进城镇化，“不想为地方政府所利用、‘曲解’，在各种旗号的包装下，成为一种获取建设用地指标的工具。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授对记者说，在土地财政的大背景下，“指标”不可避免沦为地方政府以地生财的新途径。　

　　11月10日，国务院召开会议，曝光各种“挂钩”乱象，包括“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展增减挂钩或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模”。安徽甚至允许“指标”跨市流转，而根据《办法》，“指标”只能在县级区域流转。据《新京报》报道，24个省区市均不同程度出现违规问题。　

　　“如此数量众多的省份和城市在短短几年内上马试点，早已失去了‘试点’本身的意义。”姜明安认为，如果认为实在有必要推行这一政策，那么至少应由国务院进行单独立法，从“挂钩”审批到法律责任一一加以详细规定，明确地方政府能做什么、禁止做什么、有什么法律责任，“单靠一个部门规章，恐怕管不住”。

　　农民宅基地，想收就收?

　　集中居住，就是农民搬离原来自家房屋，住进成片的标准化楼房。前提条件是，农民退还宅基地。　

　　《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律法规明确确认，土地的归属有国家所有和农村集体所有两种形态。对于宅基地，农民虽然不享有所有权，但现行法律也承认，这是一种永久性建设使用权。　

　　记者在采访中发现，有些农民并不明白宅基地的法律性质，在他们的观念里，宅基地作为一种不动产，一直就被视为自己的家产。　

　　上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。

　　“‘增减挂钩’政策，明确的‘增减’只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间，并不意味着可以强行让老百姓搬迁。”北京大学法学院教授王锡锌在接受媒体采访时说，如果要搬迁，就应当以征地拆迁的方式进行。　

　　即便如此，农民宅基地也不是政府想要就能要。“我国法律规定，除因公共利益以外，政府不能强行从农民手中拿走土地。”姜明安告诉记者，关键在于如何定义“公共利益”，“现行法律并没有明确界定，何为公共利益，经常是政府单方面说了算，老百姓的参与很弱。”　

　　姜明安认为，“公共利益”应区分为直接和间接的公共利益，并对两者分别进行规定。“直接公共利益”，是指与公众福祉、国计民生直接相关的利益;“间接公共利益”，是指其最终目的虽与公共福祉相关，但其中掺杂着商业利益，如旧城改造、城中村改造，以及为改善当地经济、其根本目的是提升城市公共服务水平、增加当地就业和税收而进行的开发建设。“对于直接公共利益，立法可允许强拆，前提是严格限定其种类和范围，而间接公共利益，则必须有严格的程序制约，一般情况下不允许强拆。”　

　　“征地不是买卖，即便是买卖也不能强买强卖。”姜明安说，现在不少地方市区的拆迁已告一段落，该拆的都拆了，目前大部分拆迁已向城乡接合部甚至农村地区延伸。当务之急是系统地制定规范，包括征地、拆迁在内的征收、征用法律、法规，解决集体土地上房屋征收与拆迁的问题。“不能头痛医头脚痛医脚，只搞国有土地上房屋征收与补偿条例”，他说，这也许是导致《国有土地上房屋征收与补偿条例》难产的原因之一，毕竟农村拆迁已是“最广泛、最急迫的问题”。 1 2 3