巨人法务

摘要：我国行政确认判决在司法实践中发挥了重要的作用，但由于理论准备和实践经验的不足，在法律地位、判决形式、适用范围和个人利益保护等方面还存在严重缺陷，本文通过对审判实践中典型案例的剖析，揭示出我国行政确认判决在立法上的缺陷，和司法中可能出现的问题，从而对如何完善行政确认判决提出拙见，以期引起理论界和司法界的关注，促使人们对我国行政确认判决制度进行更深入更全面的审视。

关键词：行政诉讼 确认判决 个人利益

一、我国行政确认判决的涵义

行政确认判决是指人民法院在某些特定情况下，对被诉的具体行政行为是否合法所作的一种评判。它不同于撤销判决直接消灭被诉具体行政行为的效力，也不同于变更判决直接改变被诉具体行政行为的内容，而是就被诉具体行政行为是否合法作出认定，从而决定被诉具体行政行为是否能够继续有效的一种判决。行政诉讼法并没有规定确认这种判决，而是最高人民法院在总结了行政诉讼的实践之后在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中规定的。[③]《解释》第五十条：“被告在审理期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院，原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；”第五十七条：“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”第五十八条：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”

以上是《解释》中对行政确认判决的原则性规定，民事诉讼中也有确认判决，其实质和核心是确认某种法律关系或法律事实是否存在。与民事诉讼不同，行政诉讼以合法性审查为原则，行政确认判决不仅确认法律事实或法律关系是否存在，更重要的是确认具体行政行为是否具有合法性。如确认相应行为违法，相对人即可根据此种判决直接请求行政赔偿；如确认相应行为合法，行政机关即取得要求相对人绝对服从该具体行政行为的法律依据。有这样一个案例：

杨某系A县房地产开发公司股东之一。2007年1月，杨某经与恋人王某商定，杨某将其从A县房地产开发公司分得的店面赠与王某，有关房屋办证手续由杨某负责。同年1月22日，杨某以王某的名义向A县房地产管理局(以下简称房管局)申请办证，房管局依法向王某颁发了产权证书。不久，杨某与王某闹了矛盾，2007年2月杨某单方向房管局申请注销了王某的店面产权，改将店面注册登记于自己名下，房管局为杨某办理了相关登记手续。2008年1月，杨某将该店面转卖给了不知情的胡某，并办理了产权过户登记手续。2008年3月，王某得知此事后向法院起诉，要求法院撤销房管局注销王某产权的行政行为，恢复王某产权证的合法有效性，并确认杨某为自己所办的产权证书无效。（以下简称“产权案”）[④]

本案在审理过程中，存在以下三种不同观点：第一种：撤销房管局注销王某产权的行政行为，确认杨某改为自己所办产权证无效；第二种：撤销房管局注销王某产权行为，同时责令房管局采取补助措施，恢复王某的产权；第三种：应当判决确认房管局将王某产权变更为杨某的登记行为无效。最终法院支持了第三种观点。

笔者认为，行政确认判决的建立弥补了司法判决的不足，在司法实践中起了极其重要的作用，但是行政确认判决就诉讼目的来看并不能使行政相对人的利益得到完全的保护，往往是为了“国家利益、公共利益”的需要不得不牺牲个人利益，如广州猎德“钉子户”案和重庆“最牛钉子户案”，最终法院都是以集体利益为由判决钉子户搬迁。

二、我国行政确认判决存在的问题

（一）行政确认判决的法律地位不明确

行政确认判决是由最高人民法院颁发的司法解释所确立的，这就涉及到立法解释的权限问题。根据立法法的规定，对于法律没有规定的具体问题，应由全国人大常委会作出立法解释，司法机关无权解释。最高人民法院只能就已有的法律条文作出执行中的理解性和技术性的解释，这类解释应是“司法机关在法律适用过程中，对具体应用法律规范的有关问题所做的解释。”[⑤]根据立法法的规定，最高人民法院只能围绕行政诉讼法中四种法定判决形式作出司法解释。而行政确认判决则是突破了行政诉讼法之外所创建的第五种判决形式，这就未免有越俎代疱，违反法律之嫌。

（二）缺乏行政确认之诉与之相对应

《解释》新增了行政确认判决这种判决形式，然而从法理上说确认判决与确认之诉相对应，是确认之诉被支持的司法结果。确认之诉为确认判决存在的基础，如果确认之诉缺位，确认判决必然缺少存续的前提与适用的余地。在司法实践中，由于我国缺乏行政确认之诉与行政确认判决相对应的关系，因此导致行政诉讼判决与当事人的诉讼请求不对应，出现了当事人请求判决撤销被诉具体行政行为，而法院判决确认具体行政行为合法等情形。

（三）确认违法或无效的判决缺乏相应制度基础

“产权案”法院支持第三种观点的理由是，房管局注销王某产权，为杨某办理注册登记行为实际上实施的就是变更产权登记行政行为，由于房管局违反法定程序变更，被诉具体行政行为应无效，加之争议店面产权已由第三人善意取得，恢复王某的产权已无实际意义，应适用《解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，从而作出确认被诉具体行政行为无效的判决。该判决适用的依据是《解释》的规定，而我国尚未有统一的行政程序法典，没有建立无效行政行为制度，对行政行为无效的标准和认定没有具体的规范。同时，目前我国立法对无效行政行为与可撤销行政行为未作具体区分，行政诉讼法和行政复议法将无效行政行为的情形规定在可撤销行政行为情形之中。况且当前我国理论界对行政行为成立、无效和瑕疵等也没有清晰统一的认识，争执较大。故法官审理此类案件时，一方面缺乏可操作的法律依据，另一方面欠缺理论指导，以至造成法官滥用或拒绝适用此类判决的现象。 1 2 3